Granice ograniczeń (Home & Market - marzec 2008).
Powszechnie wiadomo, że integracja w ramach Unii Europejskiej ma na celu między innymi stworzenie wspólnego rynku europejskiego, poprzez umożliwienie swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału. W związku ze wzrastającą rolą usług w gospodarce państw członkowskich, w ostatnich latach problem zniesienia ograniczeń w ich przepływie nabrał szczególnego znaczenia.
Dosyć powszednie jest przekonanie, że obecny etap rozwoju UE gwarantuje przedsiębiorcom znaczne ułatwienia w prowadzeniu działalności transgranicznej. Wiele firm, nie tylko polskich, zawiera kontrakty odnoszące się do wykonania usług na terytorium innego państwa członkowskiego. Wydawałoby się zatem, że nie ma większych przeszkód, by poszukując – przykładowo – solidnego przedsiębiorcy budowlanego zawrzeć umowę z podmiotem z innego państwa UE, który zagwarantuje, że jego pracownicy w określonym terminie stawią się na placu budowy w Polsce. Diabeł jednak tkwi w szczegółach.
Otóż obecnie przedsiębiorca zagraniczny, który chciałyby wykonać taką usługę w Polsce powinien liczyć się z tym, że polskie organy zechcą zastosować wobec niego polskie przepisy prawa ze wszelkimi ich mankamentami. Okaże się zatem, że ktoś zażąda od podmiotu zagranicznego, by przed przystąpieniem do wykonywania danej usługi w Polsce dokonał określonych czynności rejestracyjnych, w tym skarbowych, statystycznych itd. Oczywiście jest tak, że podmiot zagraniczny, który chce rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce musi dopełnić tych samych formalności, których wypełnienia polskie przepisy prawa wymagają od polskich podmiotów. Cóż jednak począć ma istniejące już przedsiębiorstwo zagraniczne, które zechce jedynie wykonać umówioną usługę w Polsce? Czy musi stosować się do wszelkich polskich przepisów prawnych, które regulują prowadzenie działalności gospodarczej w RP? Aktualne staje się zatem pytanie o praktyczną stronę integracji. Czy przypadkiem nie jest tak, że unijna idea swobodnego świadczenia usług jest dosyć iluzoryczna? Teoretycznie problem rozwiązany został już na gruncie Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Zgodnie z jego przepisami ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia (art. 49 TWE).
Traktat definiuje przedmiotowe pojęcie „usług”. Rozumie się przez nie świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału lub osób. Usługi obejmują zatem zwłaszcza: działalnośćo charakterze przemysłowym, handlowym, działalność rzemieślniczą, a wreszcie wykonywanie wolnych zawodów. Co do zasady świadczący usługę może, w celu spełnienia świadczenia, wykonywać przejściowo działalność w państwie świadczenia na tych samych warunkach, jakie państwo to nakłada na własnych obywateli. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (TS) ww. „przejściowość” należy oceniać przez pryzmat następujących cech świadczenia: częstotliwości, ciągłości, regularności i okresu trwania. W praktyce jednak usługodawcy zagraniczni (nawet wykonujących usługi o charakterze „przejściowym”) często konfrontowani są z tymi przepisami, jakie obowiązują przedsiębiorców polskich. Przykładowo niewłaściwym jest stosowanie wobec podmiotów zagranicznych wykonujących daną usługę w Polsce, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Okazuje się bowiem, że ograniczenia wynikające z polskich przepisów mogą być uznane za sprzeczne z treścią Traktatu Ustanawiającego Wspólnoty Europejskie, który wszakże stosuje się bezpośrednio (nie wymaga on implementacji do polskiego systemu prawa). Jedynie na marginesie można wskazać, że również Trybunał Sprawiedliwości wskazywał, iż ww. art. 49 TWE powinien być stosowany bezpośrednio, w szczególności dlatego, że jest przepisem precyzyjnym i w pełni regulującym materię, do której się odnosi. Wyszło jednak na jaw, że – wbrew TWE – praktyka stosowania prawa często zdaje się dawać pierwszeństwo przepisom krajowym. Rzecz jasna państwa członkowskie mogą regulować sposób prowadzenia danej działalności na poziome krajowym, a zwłaszcza wówczas, gdy dana problematyka nie jest szczegółowo ujęta w prawie wspólnotowym, lecz regulacje te nie mogą stać w sprzeczności z zasadami wynikającymi przede wszystkim z bezpośrednio obowiązującego Traktatu, bądź unijnych rozporządzeń i dyrektyw. Wymagając od przedsiębiorcy z innego państwa dostosowania się do prawa polskiego nie wolno zapominać o tym, że podmioty takie zostały założone i działają już zgodnie z przepisami wewnętrznymi innego państwa członkowskiego (państwa pochodzenia). W przypadku bezkrytycznego stosowania tych samych zasad zarówno do polskich, jak i zagranicznych przedsiębiorców swoboda świadczenia usług doznałaby znacznych ograniczeń. Nieprawidłowa praktyka stosowania TWE była jedną z przyczyn przyjęcia dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, która zawiera horyzontalną regulację działalności usługowej zarówno w formie stałej (swoboda przedsiębiorczości), jaki i tymczasowej (swoboda świadczenia usług). Implementacja powyższej dyrektywydo polskiego porządku prawnego będzie wymagała szeroko zakrojonych działań legislacyjnych. Podkreślić należy, że w ustawodawstwie polskim nie ma nie tylko horyzontalnej regulacji swobody transgranicznego świadczenia usług, ale nawet definicji usługi o takim charakterze. Obecnie mamy do czynienia wyłącznie z regulacjami cząstkowymi – odnoszącymi się do konkretnej sfery aktywności. Przedmiotowe regulacje sektorowe zostały „wymuszone” przez treść właściwych dyrektyw, do których wdrożenia RP jest zobligowana. Przykładowo wskazać można na ustawę o zawodach pielęgniarki i położnej albo ustawę o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia zaś wymaga, że w orzecznictwie ETS doszło do potwierdzenia możliwości bezpośredniego powoływania się przez usługodawców i usługobiorców na ww. art. 49 TWE z taką jego wykładnią, która w szczególności ma na celu wyeliminowanie ograniczeń i dyskryminacji w transgranicznym świadczeniu usług. Mając na względzie ww. problematykę Polska, tak jak każde inne państwo członkowskie – zobowiązana jest, poza stosowaniem się do przepisów Traktatu, do wdrożenia w szczególności następujących dyrektyw: dyrektywy 96/71 /WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych oraz wspomnianej powyżej dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej świadczenia usług na rynku wewnętrznym. Pierwsza z ww. reguluje zasady realizacji usługi w państwie przyjmującym przez pracowników przedsiębiorcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim. Druga odnosi się do procesu uznawania kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie członkowskim oraz do świadczenia usług transgranicznych przez przedstawicieli zawodów regulowanych.